Introdução ao fenômeno "Corrupção"
As fraudes no setor público podem ser facilmente equiparadas, conceitualmente, com as fraudes internas nas grandes empresas (veja capítulo sobre fraudes internas).
Em ambas são fatores recorrentes, determinantes e fundamentais, a existência de oportunidades, a corrupção, o conflito de interesses e a falta de controles eficientes.
Por esta razão muitos dos métodos aplicados no combate às fraudes internas também servem, ou melhor serviriam, se fossem aplicados, para o combate às fraudes no setor público.
Existem, porém, algumas características peculiares do setor público e sobretudo existem algumas medidas de combate a fraudes, e conseqüentemente à corrupção e conflitos de interesses, que são especialmente aplicáveis ao setor público.Uma destas é a transparência na administração e a divulgação e acesso público as informações.
Medidas que na indústria privada não são viáveis, por problemas de concorrência e/ou segredos industriais ou comerciais, no setor público são perfeitamente viáveis e até desejáveis.
Não existe no setor público justificativa válida para não se ter transparência, para ocultar dados de públicas administrações e nem para impedir o acesso simplificado a este tipo de informações por parte de representantes da sociedade (por exemplo os meios de imprensa).
Dados que deveriam ser sistematicamente divulgados e cujo acesso deveria ser simples e irrestrito em todos os níveis (municipal, estadual, federal, repartições e entidades...) são:
1) arrecadação (impostos, taxas, cobranças, direitos, empréstimos, lucros etc...).
2) despesas (salários, alugueis, contas, serviços, obras, juros, pagamentos etc...).
3) resultados (serviços prestados, trabalhos realizados, obras executadas etc...).
4) produtividade (índices comparáveis e comparativos de custo, eficiência e produtividade por cada setor).
Outro ponto relevante são os sistemas de compra ou contratação de serviços e obras utilizados pelas repartições públicas. O sistema ideal é, provavelmente, por leilão ou licitação com menor preço, mas com sistemas de controle, divulgação dos dados e resultados e transparência superiores aos atuais.
O sistema de leilão eletrônico adotado por alguns Estados pode ser um bom caminho a ser percorrido, obviamente com os devidos cuidados e controles. O que não se pode é acreditar que o leilão eletrônico por si só, e sem maiores controles (por exemplo sobre quem o administra), possa resolver o problema.
Vale notar que os dados divulgados, para serem úteis, deveriam ser formatados de forma a serem legíveis. Atualmente é possível se ter acesso à maioria dos dados de gestão dos governos, mas formatados de forma tão técnica e obscura que somente especialistas tem condição de extrair deles informações úteis.
Fraudes e Corrupção no Setor Público
Medidas para prevenção e combate
Não existe razão para a qual o setor público não possa ter resultados e métodos comparáveis com o setor privado. Isso em termos de eficiência, de custos, de produtividades e de administração.
Também não existem razões para que não possam ser implantadas, no setor público, práticas de "Governança Corporativa" comuns no setor privado. A aplicação destas práticas tem, reconhecidamente, entre seus resultados, o de reduzir sensivelmente as fraudes e a corrupção interna e externa.
Como nas empresas privadas existem outras medidas saudáveis que deveriam ser implantadas nos pontos sensíveis a fraudes. Algumas delas são:
a) rotatividade e compartilhamento de funções de decisão ou sensíveis.
b) auditorias freqüentes e independentes.
c) identificação e eliminação ou monitoramento dos pontos de risco.
d) comparação de dados de produtividade, e custos do mercado com os alcançados.
Os processos cujo mau funcionamento favorece o aparecimento de fenômenos de corrupção ou conflitos de interesses, podem, em linhas gerais, ser divididos em duas grandes categorias: os institucionais e os administrativos.
Alguns exemplos de processos institucionais que propiciam a ocorrência de corrupção no Brasil são:
- a negociação entre os executivos municipais, estaduais e federal e os parlamentares em torno de emendas aos orçamentos para realização de obras públicas, muitas vezes realizadas tendo em vista o futuro direcionamento das licitações.
- a promulgação de projetos de lei que beneficiam setores ou grupos econômicos, que assim ganham vantagem sobre seus concorrentes.
- o mecanismo de nomeação dos membros de Tribunais de Contas, órgãos encarregados do controle das ações do Executivo, geralmente realizada sem debate suficiente, o que muitas vezes leva à indicação de pessoas cujos comprometimentos políticos prejudicam a independência de suas decisões.
- a criação de programas de intervenção do governo em setores privados com finalidades teóricas de sustentação de empresas, mas que fatalmente terminam beneficiando alguém em detrimento de outros.
- o loteamento político dos cargos das empresas estatais que faz com que estes cargos acabem sendo uma fonte de renda para os "padrinhos" na forma de favores ou benefícios que o "indicado" deverá prover.
- o fornecimento a poucos "amigos" de informações privilegiadas que possam ser aproveitadas para realizar lucros em detrimento de concorrentes ou mercados.
- a falta de racionalidade dos mecanismos tributários e de coleta de impostos, o que facilita a ação individual de funcionários sem escrúpulos.
- a existência de rotinas administrativas que criam dificuldades e, assim, propiciam a oportunidade de se venderem facilidades.
- a existência de mecanismos que permitam driblar as exigências de transparência e controle nas contratações e nas despesas dos governos e entidades públicas.
- a pouca transparência sobre as decisões do Estado, o que não apenas dificulta a vigilância da sociedade e dos órgãos de imprensa, como desgasta a eficiência da própria administração.
Uma pesquisa da Transparência Brasil em 2002 revelou que dos três níveis de poder, a esfera municipal aparece como a mais contaminada.
Nesta mesma pesquisa foram levantados os seguintes pontos.
Os agentes públicos mais sujeitos a corrupção resultaram ser, na ordem :
- Policiais
- Fiscais tributários
- Funcionários ligados a licenças
- Parlamentares
- Funcionários ligados a licitações
- Agentes alfandegários
- Fiscais técnicos
- Primeiro escalão do executivo
- Funcionários de bancos oficiais
- Juízes
- ICMS (64% das empresas recebeu pedido de propina)
- ISS (41%)
- Trabalhistas/INSS (38%) etc...
- Relaxamento de inspeções
- Agilização em processos administrativos ou burocráticos
- Suspensão de ameaças
- Ignorar valores não declarados
- Ignorar Fraudes
- Consultorias e aconselhamentos
- Cancelamento de multas
- Isenção de impostos e taxas
Fraudes e Corrupção no Setor Público
As razões e fatores estratégicos de incentivo
Em 1999, o professor e articulista Stephen Kanitz escreveu algo muito interessante:
"O Brasil não é um país intrinsecamente corrupto. Não existe nos genes brasileiros nada que nos predisponha à corrupção, algo herdado, por exemplo, de desterrados portugueses.
A Austrália, que foi colônia penal do império britânico, não possui índices de corrupção superiores aos de outras nações, pelo contrário. Nós brasileiros não somos nem mais nem menos corruptos que os japoneses, que a cada par de anos têm um ministro que renuncia diante de denúncias de corrupção.
Somos, sim, um país onde a corrupção, pública e privada, é detectada somente quando chega a milhões de dólares e porque um irmão, um genro, um jornalista ou alguém botou a boca no trombone, não por um processo sistemático de auditoria. As nações com menor índice de corrupção são as que têm o maior número de auditores e fiscais formados e treinados. A Dinamarca e a Holanda possuem 100 auditores por 100.000 habitantes. Nos países efetivamente auditados, a corrupção é detectada no nascedouro ou quando ainda é pequena. O Brasil, país com um dos mais elevados índices de corrupção, segundo o World Economic Forum, tem somente oito auditores por 100.000 habitantes, 12.800 auditores no total. Se quisermos os mesmos níveis de lisura da Dinamarca e da Holanda precisaremos formar e treinar 160.000 auditores..."
Mesmo que possa não ser correto aplicar as proporções numéricas da maneira indicada neste artigo, é um fato que substancialmente as afirmações do Prof. Kanitz tem bastante fundamento.
É um erro muito comum, e não somente entre os políticos, adotar o discurso demagógico e moralista em relação a corrupção. Se ouve com freqüência que é uma falha humana de alguns indivíduos, que é um problema de educação ou de cultura.
Isso tudo pode até ter algum fundo de verdade mas a realidade é que a corrupção acontece, em grande parte, porque existe a oportunidade dela acontecer. Como nas fraudes internas das empresas, onde existem oportunidades e um ambiente propício às fraudes, elas acontecem, assim quando existem oportunidades e um ambiente propício à corrupção, ela acontece. Independente do país, da educação ou da cultura.
O famoso ditado "a ocasião faz o ladrão", neste caso, se aplica perfeitamente.
Um interessante exercício a se fazer, para respaldar este conceito, é a comparação, para o ano de 2004 (por exemplo), do índice de "percepção da corrupção" da Transparency Internacional com o relatório sobre educação mundial da UNESCO, de onde se pode deduzir que mesmo países com elevado grau de educação da população, como a Rússia ou a Polônia, mas com muitas "oportunidades" abertas, tem graus de corrupção até piores que o Brasil.
Para se combater a corrupção é importante sim a educação mas é muito mais importante eliminar as oportunidades e criar um ambiente muito hostil a corrupção e aos corruptos.
O ambiente propício à corrupção existe também em função de uma série de outros fatores coligados. A existência difusa de caixa dois nas empresas é um deles. O dinheiro oriundo da sonegação fiscal ou de outras formas de "caixa dois", ou pra usar um termo na moda "dinheiro não contabilizado", freqüentemente alimenta a corrupção, pode ser usado para pagar propinas à políticos, financiar campanhas, corromper funcionários públicos e para obter vantagens e benefícios em operações de vários tipos.
A existência de um ambiente propício à corrupção, neste caso, pode se ver no fato que a organização do estado propícia e existência de caixa dois mantendo uma pressão fiscal muito alta e criando mecanismos de fuga da punição (por exemplo, acordos para pagamento parcelado de dívidas fiscais, que extinguem os processos criminais) ao mesmo tempo em que faz leis para punir o sonegador.
A criação de um ambiente hostil à corrupção se faz, pra começar, analisando as operações e os pontos de risco de cada instituição e depois tomando todas as medida preventivas e inibitórias necessárias para eliminar ou pelo menos reduzir grandemente a possibilidade de corrupção nos pontos de risco detectados.
Do outro lado se faz eliminando e inibindo sistematicamente as oportunidades que os potenciais corruptores tem de juntar e utilizar dinheiro "não contabilizado". Isso, vale ressaltar, passa também por uma inevitável simplificação e amenização das cargas tributárias.
É óbvio que não se trata de um trabalho simples e nem rápido mas, querendo iniciar a combater o problema com seriedade, é provavelmente o único caminho a seguir pois a educação sozinha, mesmo existindo, comprovadamente não é suficiente.
Na área reservada do site se encontram ainda recomendações das entidades especializadas, roteiro completo de medidas anti fraudes e corrupção para públicas administrações, cases, links e outro material relevante no combate às fraudes no setor público.
Fraudes e Corrupção no Setor Público
Efeitos da corrupção para as empresas,
o FCPA, o Dodd-Frank Act e o UK Bribery Act
A existência da corrupção no setor público é sabidamente um mal para a sociedade em geral mas, diferentemente do que alguns pensam, é também um mal para as empresas.
É errado ver a corrupção como um meio para facilitar negócios e simplificar a solução de problemas.
Na realidade, como muito bem exposto por Ricardo Young (presidente do instituto Ethos), as práticas de corrupção, ao criarem aparentes vantagens de curto prazo, têm como conseqüência nefasta a distorção da livre concorrência, a sabotagem da competitividade e dos mecanismos de livre mercado, a deterioração da qualidade dos produtos e serviços, a diminuição da capacidade de investimentos, o encarecimento da captação de recursos, a destruição da ética nos negócios e a mitigação da confiança nos agentes econômicos, encarecendo os custos de transação. Como se não bastassem essas conseqüências, a corrupção deteriora o ambiente institucional a ponto de as empresas tornarem-se gradativamente reféns dos agentes públicos corruptos e perderem qualquer acesso a salvaguardas legais que poderiam protegê-las.
Além destas considerações é bom lembrar que as práticas de corrupção constituem crime em quase todos os países do mundo, trazendo portanto riscos relevantes para as empresas e seus executivos.
No Brasil a legislação vigente prevê, além de prisão para os responsáveis e envolvidos, multas salgadas e a possibilidade de exclusão de qualquer futuro processo licitatório público aos danos da empresa que tenha se envolvido nestes atos.
Devem ser ainda levados em contas os riscos relativos a imagem e marca que podem ser gravemente prejudicadas em casos de envolvimento em escândalos de corrupção.
O FCPA e o Dodd-Frank Act
As empresas que tenham filiais ou atividades econômicas estáveis nos Estados Unidos da América (EUA), inclusive o fato de estarem listadas nas bolsas de valores daquele país, independentemente de suas localizações e países de origem, estão também sujeitas a respeitar as regras do FCPA (Foreign Corrupt Practices Act).
O FCPA é uma lei americana de 1977 (revisada em 1988) que torna ilegal, para pessoas e empresas de qualquer origem que conduzam negócios estáveis nos EUA, o suborno de funcionários públicos estrangeiros.
Entre as penalidades previstas pelo FCPA há multas de até USD 2 milhões para cada ato ilícito, prisão até 5 anos, além de multas, para os responsáveis e uma série de outras severas restrições e penalidades a cargo da empresa envolvida, que finalmente podem resultar em sanções e perdas por muitas dezenas de milhões de USD. Em particular, vale mencionar que, de acordo com "Alternative Fines Act", as multas cominadas podem chegar até o dobro do valor do benefício ilícito auferido pela empresa através dos atos de corrupção.
Como corrupção, no FCPA, se entende qualquer oferta, pagamento, promessa de pagamento ou autorização ao pagamento em dinheiro ou qualquer outro valor (inclusive objetos, serviços ou outros benefícios de valor) em favor de qualquer pessoa, sabendo que tudo ou parte daquele dinheiro ou valor será ofertado, dado ou prometido, diretamente ou indiretamente, a um publico oficial estrangeiro para influenciar este em seus deveres oficiais ou induzir ele a fazer ou omitir um ato em violação de seu dever legal ou garantir uma vantagem imprópria para ajudar na obtenção ou manutenção de um negocio em favor de alguém.
Estão sujeitas ao FCPA tanto pessoas físicas, com cidadania americana ou de qualquer nacionalidade mas residentes nos EUA, quanto pessoas jurídicas americanas ou estrangeiras que tenham qualquer tipo de ação listada em alguma bolsa americana ou ainda que por alguma razão tenham que apresentar relatórios a SEC em conformidade ao Securities Exchange Act de 1934. Se aplica ainda a qualquer empresa ou entidade que seja constituída segundo as leias dos EUA ou, ainda, que tenha uma filial constituída e operando nos EUA.
Existe uma distinção entre pagamentos por corrupção ou os chamados "grease payments", ou seja pagamentos para "facilitar" determinados processos. Estes últimos, em determinados casos, podem não infringir o FCPA (existe, porém, uma tendência para que esta brecha seja logo eliminada).
Tais pagamentos, para não serem ilícitos devem ser permitidos pela lei do país estrangeiro e devem ser relativos somente a uma aceleração de um processo que o público oficial deveria realizar obrigatoriamente de qualquer forma. Além disso, é comum entendimento que tais pagamentos devem ser de montante modesto, sendo que valores elevados não seriam justificáveis e facilmente configurariam corrupção.
No FCPA são também permitidos alguns tipos de reembolsos relativos a promoção de produtos, sob determinadas condições.
A responsabilidade de fiscalizar e executar as disposições previstas no FCPA cabe ao Departamento de Justiça dos EUA (DOJ), o qual tem uma equipe específica pra cuidar deste assunto, em colaboração com outros órgãos e principalmente com a SEC (Securities and Exchange Commission), o equivalente americano da CVM brasileira.
Alguns casos famosos de ações em aplicação do FCPA envolveram as empresas Daimler AG, Baker Hughes, Snamprogetti Netherlands BV / ENI SpA, BAE Systems, Halliburton / KBR, Monsanto, ABB Ltd, Lucent Technologies, Goldman Sachs, Avon Products, Invision Technologies e Siemens. Esta última, em 2008, pagou uma multa de USD 450 milhões por ter violado o FCPA.
Pode baixar o texto integral do FCPA clicando aqui.
Em julho de 2010 foi promulgado, nos EUA, o Dodd-Frank Act como resposta a grave crise de confiança no mercado e com o intuito de prevenir outras crises financeiras criando um novo processo regulatório mais focado na transparência, responsabilização dos administradores e proteção dos consumidores.
Uma das novas medidas introduzidas por esta lei foi a criação de um programa de recompensas e proteções (ao estilo da delação premiada) para quem fornecer às autoridades americanas informações que levem a identificação e punição de infrações envolvendo qualquer normativa relativa a corporações ou ações ("securities laws").
Como o FCPA é considerado uma lei que regula corporações (15 U.S.C. §§ 78dd-1), as novas normas do Dodd-Frank Act se aplicam a todas as denúncias de casos relevantes para o FCPA.
Outros exemplos de casos em que o Dodd-Frank Act poderá ser aplicado são situações de "insider-trading", infrações à lei Sarbanes-Oxley (SOx), identificação de esquemas fraudulentos aos danos dos consumidores ou acionistas etc...
Em particular o Dodd-Frank Act determina que qualquer pessoa que forneça às autoridades americanas informações originais sobre infrações que levem a uma ação que resulte numa autuação/multa superior a 1 milhão de dólares, terá direito a receber uma recompensa na forma de 10% a 30% do valor da multa aplicada.
Ou seja, na prática, quem denunciar casos de corrupção que sejam relevantes para o FCPA poderá receber de 10 a 30% do valor da multa que venha a ser aplicada a corporação ou entidade infratora.
Além disso o Dodd-Frank Act contempla uma ampla proteção, em favor do denunciante, contra qualquer retaliação que a empresa possa empreender em resposta a delação. Entre as medidas de proteção previstas há a recontratação obrigatória, o reembolso, com juros, de salários perdidos e a cobertura de despesas legais e outros prejuízos.
O Dodd-Frank Act permite a realização de denuncias anônimas, mas para ter direito a recompensa o denunciante deve se identificar junto a SEC.
São excluídas dos benefícios pessoas que tenham obrigação legal de relatar informações, certos oficiais governativos e pessoas que tenham sido incriminadas por crimes coligados às atividades denunciadas.
Pode baixar o texto integral do Dodd-Frank Act clicando aqui.
Outras considerações legais
A legislação fundamental em relação a práticas de corrupção, que deve ser conhecida por empresas que operem no Brasil e no exterior, é a seguinte:
- Lei N.º 108/2001, de 28 de Novembro – 11.ª alteração ao Código Penal
- Lei N.º 34/87, de 16 de Julho
- Decreto-Lei N.º 390/91 , de 10 de Outubro
- Lei N.º 13/2001, de 4 de Junho
- Decreto-Lei N.º 24/84, de 16 de Janeiro
- FCPA (Foreign Corrupt Practices Act) - EUA
- Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act - EUA
- Corruption of Foreign Public Officials Act (CFPOA) - Canada
- Bribery Act 2010 - Reino Unido
- Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
- Convenção Penal contra a Corrupção do Conselho da Europa
- Convenção da OCDE contra a Corrupção de Agentes Públicos Estrangeiros nas Transações Comerciais Internacionais
Por esta razão é oportuno realizar ações imediatas de investigação interna, de preferência com acompanhamento especializado, quando houver qualquer suspeita neste sentido.
Finalmente, è importante saber que, em julho de 2011, entrou em vigor, no Reino Unido, o UK Bribery Act, que sanciona a corrupção entre empresas privadas e governos (locais ou estrangeiros) assim como casos de corrupção ou propina entre empresas do setor privado. Ou seja o UK Bribery Act define como delito criminal também a prática de suborno em transações comerciais entre empresas particulares.
De acordo com esta lei são processados e julgados tanto quem oferece a propina quanto quem a recebe (chamado de ofensor passivo).
Vale mencionar que, da mesma forma que o FCPA Americano, o UK Bribery Act afeta tanto as empresas britânicas que têm operações ou filiais no exterior quanto e as empresas estrangeiras que têm papéis listados nos mercados britânicos ou operações nos territórios do Reino Unido. Esta lei é, portanto, particularmente relevante em vista da importância do mercado financeiro inglês (bolsa de Londres).
Pode baixar o texto integral do UK Bribery Act clicando aqui.
Além do DOJ Americano, um outro importante agente de investigação de grandes casos internacionais de corrupção e fraude é o Serious Fraud Office (SFO) do Reino Unido, por estar sediado em uma importantíssima praça financeira e por ser muito atuante inclusive em parceria com órgãos de outros países.
Matéria de autoria de Lorenzo Parodi
Fraudes e Corrupção no Setor Público
Descrição e Finalidades do cadastro de Políticos
Este cadastro visa manter uma memória histórica sobre acontecimentos, notícias e denúncias que chegaram a ser publicadas na imprensa sobre crimes ou problemas éticos relativos a políticos brasileiros de qualquer nível (desde o municipal ao federal, desde o legislativo até o executivo). No cadastro são também reportados procedimentos legais, disciplinares ou de fiscalização em andamento ou sofridos, por parte dos organismos competentes, e eventuais condenações ou sanções cominadas.
A finalidade é permitir que os eleitores possam, antes de votar, conhecer ou lembrar a história política de cada candidato e poder assim melhor avaliar sua coerência e idoneidade ao cargo pretendido, criando um canal para favorecer o fim da famosa "memória curta dos eleitores".
Solicitamos a todos os visitantes que nos ajudem nesta obra, repassando informações sobre políticos locais ou sobre casos que não chegaram a grande imprensa, mas não por isso menos importantes, ou ainda que simplesmente não tenham sido cadastrados ainda.
Também agradecemos quem nos alertar sobre informações incorretas ou incompletas que sejam publicadas no cadastro.
Funções disponíveis nesta seção:
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